Der Gipfel der Staats- und Regierungschefs hat am vergangenen Freitag, den 8. Februar, nach 26stündigen Verhandlungen eine politische Einigung zum Finanzrahmen für den Zeitraum 2014 bis 2020 erzielt. Demzufolge soll sich die Ausgabenobergrenze für die EU-28 auf 959.988 Millionen Euro an Mitteln für Verpflichtungen und 908.400 Millionen Euro an Mitteln für Zahlungen belaufen. Diese Beträge entsprechen 1,00% bzw. 0,95% des Bruttonationaleinkommens der EU.
Selbst wenn eine jährliche Inflationsanpassung vorgesehen ist, wird mit dieser politischen Einigung erstmals in der Geschichte der EU ein Finanzrahmen festgelegt, der mit weniger Geld ausgestattet ist als die vorherigen Budgets. Der Finanzrahmen bzw. die Obergrenze für die Ende des Jahres auslaufende Siebenjahresperiode 2007 bis 2013 belief sich nämlich auf 993.601 Millionen Euro.
Sicher mag man argumentieren, das Geld müsse effizienter eingesetzt werden, um mit weniger Mitteln der Herausforderung, mehr zu erreichen nachzukommen. Ob dies allerdings gelingen mag, bleibt mehr als ungewiß. Der Handlungs- und Gestaltungsraum der EU für die kommenden Jahre wird jedenfalls eingeschränkt sein und irgendwie, selbst wenn gewußt war, daß praktisch alle Länder bei ihren Einzahlungen in die EU-Kasse Geld einsparen wollten, hat der verabschiedete Finanzrahmen den sehr bitteren Nachgeschmack eines Kniefalls vor den Forderungen insbesondere der Briten.
Fraglich ist auch, ob die Union in den kommenden sieben Jahren mit den zur Verfügung stehenden Mitteln den erforderlichen Gestaltungsfreiraum behält. Für Kommissionspräsident Barroso, selbst nicht sonderlich „amused“ über die Einigung der Staats- und Regierungschefs, bleibt genügend Freiraum für innovative Entwicklungen bei den Infrastrukturen sowie für Innovation und Forschung. Sicher sei der Finanzrahmen nicht so ehrgeizig wie derjenige, den die Kommission vorgeschlagen hatte, dennoch sei es eine akzeptable Grundlage. Als besonders positiv bewertet er die Maßnahmen, um gegen die Jugendarbeitslosigkeit anzugehen sowie ebenfalls die größere Flexibilität bei der Übertragung zwischen Rubriken und Jahren. Inwieweit mit dieser Flexibilität bzw. den Übertragungsmöglichkeiten den vom Europaparlament geäußerten Bedenken über ein defizitäres Budget Rechnung getragen werden kann, bleibt zu überprüfen. Fest steht allemal, daß sich nationale Interessen weitestgehend gegenüber dem Allgemeininteresse der Union durchgesetzt haben.
Bedeutung der Landwirtschaft unterstrichen,
In bezug auf die Landwirtschaft unterstreicht der Gipfel der Staats- und Regierungschefs nochmals die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik. Dabei geht es darum, so die Schlußfolgerungen des Gipfels, „die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.“ Die Staats- und Regierungschefs sprechen sich demnach für eine moderne, produktive und effiziente Landwirtschaft aus, die u.a. die Lebensmittelversorgung und ein angemessenes Einkommen für die in der Landwirtschaft Tätigen sichern soll. Gleichzeitig sollen der soziale Aufbau der Landwirtschaft und die strukturellen und naturbedingten Unterschiede zwischen den verschiedenen landwirtschaftlichen Gebieten Berücksichtigung finden, ein Satz, mit dem richtigerweise auf die unterschiedlichsten Situationen, die sich in der europäischen Landwirtschaft wiederfinden, verwiesen wird, der auch besonders in bezug auf die benachteiligten Gebiete von großer Relevanz ist.
Wichtig sind auch die Aussagen in bezug auf die geplante Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Dazu heißt es: Die Reformen müssen sicherstellen „1. eine rentable Nahrungsmittelerzeugung; 2. nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutzmaßnahmen; 3. ausgewogene räumliche Entwicklung.“ Darüber hinaus soll die GAP umfassend in die Ziele der Strategie Europa 2020 integriert werden, insbesondere in das Ziel des nachhaltigen Wachstums.
Die Zwei-Säulen-Struktur der GAP wird beibehalten, wobei in der ersten Säule die Direktunterstützung für Landwirte und die Finanzierung marktbezogener Maßnahmen und in der zweiten Säule die Entschädigungen für die Bereitstellung von ökologischen öffentlichen Gütern, die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Agrar- und Forstsektoren sowie die Diversifizierung der Wirtschaftstätigkeit und die Förderung der Lebensqualität in den ländlichen Gebieten, einschließlich der Regionen mit spezifischen Problemen untergebracht sind.
…, dennoch weniger Geld
Mit den vorgenannten ambitiösen Zielsetzungen und Erklärungen wird nicht nur die Bedeutung der Gemeinsamen Agrarpolitik, sondern auch diejenige der Landwirtschaft insgesamt untermauert. Dennoch wird der Agrarhaushalt bis 2020 gekürzt.
Gemäß den Gipfelentscheidungen liegen die Verpflichtungen für die Haushaltsrubrik „Nachhaltiges Wachstum: Natürliche Ressourcen“ – so der offizielle Titel, unter dem die Landwirtschaft, die Entwicklung des ländlichen Raums, die Fischerei und ein Finanzinstrument für Umwelt und Klimaschutz erfaßt werden –, bei maximal 373.179 Millionen Euro, wovon 277.851 Millionen Euro für marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen zugewiesen werden. Im Zeitraum 2007 bis 2013 standen 420.682 Millionen Euro zur Verfügung… für 27 Mitgliedstaaten. Nach dem Beitritt Kroatiens zum kommenden 1. Juli werden es künftig 28 Mitgliedstaaten sein.
Sicher mag man sich damit trösten, daß die Kürzungen etwas weniger stark ausgefallen sind als im ursprünglichen Kompromißvorschlag vorgesehen. Nichtsdestoweniger wird es bis 2020 zu spürbaren Einbußen bei den Direktzahlungen kommen. Einerseits werden die jährlichen für die Direktzahlungen und marktbezogenen Ausgaben bereitgestellten Gelder bis 2020 von rund 41,5 Mrd. Euro in 2014 auf 37,6 Mrd. Euro in 2020 zurückgefahren, wobei zwecks Anpassung der Gesamthöhe der Ausgaben die EU-Durchschnittshöhe der Direktzahlungen je Hektar über den Zeitraum verringert wird. Zuzüglich können, wie bislang, bei Überschreitung des Budgets die Direktzahlungen reduziert werden. Andererseits wird der von der Kommission außerhalb des Agrarbudgets geplante Krisenfonds in den Agrarhaushalt integriert. Dieser Krisenfonds, der mit 2,8 Mrd. Euro ausgestattet wird, soll bei größeren Krisen, die sich auf Erzeugung oder Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse auswirken, zur Unterstützung des Sektors eingesetzt werden. Gebildet wird er, indem zu Beginn jedes Jahres eine Verringerung der Direktzahlungen angewandt wird. Falls die Gelder nicht für Krisenmaßnahmen genutzt wurden, werden sie in Form von Direktzahlungen rückerstattet.
Weitere Eckpunkte fesgelegt
Mit der Verabschiedung des Finanzrahmens haben die Staats- und Regierungschefs einige weitere Eckpunkte der anstehenden Agrarreform festgelegt. 30 Prozent der Direktzahlungen müssen für Ökologisierungsmaßnahmen verwendet werden, wobei die Mitgliedstaaten bei der Wahl gleichwertiger Ökologisierungsmaßnahmen über eine klar definierte Flexibilität verfügen sollen. Auch heißt es, „daß der Anforderung, daß jeder landwirtschaftliche Betrieb über eine im Umweltinteresse genutzte Fläche verfügen muß, so entsprochen wird, daß die betreffende Fläche nicht aus der Produktion genommen werden muß und den Landwirten keine ungerechtfertigten Einkommensverluste entstehen.“ In anderen Worten, die Staats- und Regierungschefs halten an der Verökologisierung der Direktzahlungen fest, allerdings soll es keine Flächenstillegung geben, sondern Anerkennung gleichwertiger Umweltmaßnahmen mit größerer Flexibilität für die Mitgliedstaaten. Eine solche Option, wenn sie denn tatsächlich sinnvoll und im Respekt der Herausforderungen an die landwirtschaftlichen Betriebe ausgestaltet wird, darf sicherlich positiv bewertet werden.
Ein weiterer wichtiger Punkt betrifft die Deckelung der Direktzahlungen – sie soll von den Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis eingeführt werden. Eine solche Vorgehensweise ermöglichst es, den oftmals historisch gewachsenen landwirtschaftlichen Strukturen in den einzelnen Ländern Rechnung zu tragen, gleichzeitig auch eventuelle Hürden für die weitere Entwicklung der Betriebe zu verhindern.
In einem weiteren schwierigem und äußerst kontrovers diskutiertem Punkt hat der Gipfel die Richtung festgelegt, nämlich in bezug auf die Konvergenz der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedstaaten. Dazu heißt es in den Schlußfolgerungen: „Die Direktunterstützung wird unter Berücksichtigung der weiterhin bestehenden Unterschiede bei Lohnniveau, Kaufkraft, Produktion der Agrarindustrie und Betriebsmittelkosten gerechter unter den Mitgliedstaaten verteilt (…). Alle Mitgliedstaaten, deren Direktzahlungen je Hektar weniger als 90% des EU-Durchschnitts betragen, werden die Lücke zwischen der Höhe ihrer derzeitigen Direktzahlungen und 90 % des EU-Durchschnitts im Laufe des nächsten Zeitraums um ein Drittel verringern. Alle Mitgliedstaaten sollten jedoch bis 2020 mindestens eine Höhe von 196 Euro pro Hektar in laufenden Preisen erreichen.“ Finanziert werden soll die Konvergenz von allen Mitgliedstaaten, deren Direktzahlungen über dem EU-Durchschnitt liegen, und zwar proportional zu ihrem Abstand zum EU-Durchschnitt. „Dieser Prozeß wird schrittweise über sechs Jahre vom Haushaltsjahr 2015 bis zum Haushaltsjahr 2020 durchgeführt.“
Außerdem wird eine Flexibilität zwischen den Säulen eingeführt: Die Mitgliedsstaaten können bis zu 15 Prozent der Mittel zwischen den Säulen verschieben – die Staaten, deren Direktzahlungen unter 90% des EU-Durchschnitts liegen, können zusätzlich noch 10% von der 2. in die 1. Säule zur Anhebung der Direktzahlungen transferieren.
Es ist dies allerdings eine Maßnahme, die sehr kritisch zu bewerten ist – die Bauernzentrale spricht sich allemal gegen einen Mitteltransfer von der 1. in die 2. Säule aus, da dadurch die Direktzahlungen noch zusätzlich gekürzt würden.
Zweite Säule: Mehr Aufgaben, weniger Geld
Für die Maßnahmen der 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik werden Mittel in Höhe von 84.936 Millionen Euro vorgesehen – spürbar weniger Mittel als in der vorangegangenen Finanzperiode, dies allerdings bei einem erweiterten Aufgabenfeld, insofern neben den bisherigen Zielen insbesondere verstärkt Klimaschutzmaßnahmen und Risikomanagement über diesen Weg umgesetzt und finanziert werden sollen.
Die Aufteilung der Gesamtbeträge für die Entwicklung des ländlichen Raums auf die Mitgliedstaaten geschieht auf der Grundlage objektiver Kriterien und bisheriger Leistung. Eine begrenzte Anzahl von Mitgliedstaaten, in deren Landwirtschaftssektor sich besondere strukturelle Herausforderungen stellen, erhalten zusätzliche Mittelzuweisungen. Staatsminister Juncker ist es in diesem Zusammenhang gelungen, eine spezifische Mittelzuteilung in Höhe von 20 Millionen Euro für Luxemburg auszuhandeln. Es ist dies eine Maßnahme, die sicherlich zu begrüßen ist, die allerdings nicht über die weiteren sich im Rahmen der zweiten Säule stellenden Probleme hinwegtäuschen darf.
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Der verabschiedete Finanzrahmen entspricht sicherlich nicht den berechtigten Erwartungen, auch nicht den Herausforderungen, die die Union in den kommenden Jahren angehen muß in bezug auf das mit der Strategie 2020 anvisierte integrative und intelligente Wachstum. Wie eingangs erwähnt haben die nationalen Interessen die Festlegung des Finanzrahmens geprägt. Das Nachsehen dabei werden breite Bevölkerungsschichten in der Union haben, ebenso wie ganze Wirtschaftssektoren, darunter auch die Landwirtschaft.
Das Europaparlament hat starken Widerstand angekündigt und es bleibt zu wünschen, daß es den Parlamentariern gelingen möge, die notwendigen Nachbesserungen in die Haushaltsvorlage einzubringen.